Dans une libre opinion adressée à la presse, le Professeur André Oraison tire les enseigments de la création le 1er janvier dernier des collectivités uniques de Guyane et de Martinique. Des réformes institutionnelles qualifiées d’« exemple à suivre » pour La Réunion. Voici le texte de la libre opinion d’André Oraison, avec des intertitres de Témoignages.
La réforme institutionnelle qui vise à remplacer un département d’outre-mer et une région d’outre-mer par une collectivité territoriale unique n’est ni révolutionnaire, ni autoritaire, ni hypothétique [1].
Cette réforme n’est pas révolutionnaire puisqu’elle est autorisée par la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 qui permet aux collectivités territoriales françaises ultramarines de se doter de statuts « à la carte » : à la suite de la révision de la norme suprême, l’article 73 rénové de la Constitution de la Ve République a ainsi prévu, dans son alinéa 7, « la création par la loi d’une collectivité se substituant à un département et une région d’outre-mer ». La réforme visant à fusionner un département et une région d’outre-mer n’est pas davantage autoritaire : elle est démocratique, dès lors qu’elle implique toujours le recours à une consultation populaire ou référendum local. L’alinéa 7 de l’article 73 exige en effet que soit « recueilli, selon les formes prévues au second alinéa de l’article 72-4, le consentement des électeurs inscrits dans le ressort de ces collectivités ». La réforme visant à remplacer un département et une région d’outre-mer par une collectivité territoriale unique n’est pas enfin hypothétique puisqu’elle a été engagée avec succès à Mayotte en 2009, puis en Guyane et à la Martinique en 2010. Après les dernières élections régionales programmées les 6 et 13 décembre 2015, Rodolphe Alexandre (centriste) et Alfred Marie-Jeanne (indépendantiste) ont été élus présidents respectifs de la Collectivité territoriale de Guyane et de la Collectivité territoriale de Martinique pour un mandat de 6 ans qui a commencé au 1er janvier 2016.
Mais comment est-on parvenu à une réforme décisive qui pourrait inspirer les responsables de la Guadeloupe et de La Réunion ? Il convient ici de préciser les différentes étapes du processus juridique qui ont conduit les Guyanais et les Martiniquais à réaliser la fusion de leur département et de leur région.
Le rôle du congrès des élus départementaux et régionaux
Certes, une réforme de cette nature nécessite l’intervention du Gouvernement et du Président de la République. Cependant, pour que le Gouvernement puisse envisager la fusion d’un département et d’une région d’outre-mer et faire des propositions au Président de la République pour sa mise en œuvre effective, encore faut-il qu’il ait le « feu vert » de la classe politique représentée dans les collectivités territoriales intéressées par la réforme. Qui est alors habilité à donner ce « feu vert » ? La réponse est donnée par la loi du 13 décembre 2000 qui a en quelque sorte anticipé la décision du Constituant de 2003. En application de l’article 62 de la loi d’orientation pour l’outre-mer (LOOM), une structure appropriée a en effet été créée dans les régions d’outre-mer comprenant un seul département : il s’agit du « congrès des élus départementaux et régionaux composé des conseillers généraux et des conseillers régionaux » et habilité pour délibérer sur « toute proposition d’évolution institutionnelle ». Par la suite, cette judicieuse institution a été mise à contribution dans les trois départements français d’Amérique : d’abord en Guyane dès le 29 juin 2001, puis à la Guadeloupe le 17 décembre 2001 et enfin à la Martinique le 4 mars 2002. Dans les trois cas, « le congrès des élus départementaux et régionaux » a statué dans le même sens : il s’est prononcé pour le remplacement du département et de la région d’outre-mer par une collectivité territoriale unique avec toutefois des compétences élargies et des moyens financiers correspondants.
Ratification de la réforme par référendum
Impulsée par le congrès, la réforme doit ensuite être ratifiée par les populations locales. Au plan chronologique, la réforme visant à fusionner le département et la région a d’abord été réalisée à Mayotte par la voie référendaire en vertu de l’alinéa 1er de l’article 72-4 de la Constitution, seul applicable dans l’hypothèse de la transformation d’une « collectivité d’outre-mer » (COM) en « département d’outre-mer » (DOM). Les Mahorais avaient le choix le 29 mars 2009 entre le statut de COM fixé par la loi organique du 21 février 2007 et le statut de DOM et ils ont approuvé, à 95 % des votants, la création d’une nouvelle collectivité territoriale. Mayotte est ainsi devenue la première région monodépartementale administrée par un organe exécutif unique et une seule assemblée délibérante en vertu de la loi organique du 3 août 2009 dont l’article 63 insère dans le Code général des collectivités territoriales (CGCT) un article LO 3446-1, ainsi rédigé : « À compter de la première réunion suivant le renouvellement de son assemblée délibérante en 2011, la collectivité départementale de Mayotte est érigée en une collectivité régie par l’article 73 de la Constitution, qui prend le nom de « Département de Mayotte » et exerce les compétences dévolues aux départements d’outre-mer et aux régions d’outre-mer ». Par la suite, la loi du 7 décembre 2010 a doté Mayotte du statut de collectivité territoriale unique pour exercer les compétences dévolues à un département et à une région d’outre-mer, à compter du 31 mars 2011.
La voie royale ainsi tracée par les Mahorais en 2009 a aussitôt été suivie par les Guyanais et les Martiniquais. Certes, lors des consultations populaires organisées le 10 janvier 2010 en application de l’article 72-4, alinéa 1er, de la Constitution, les habitants de la Guyane et de la Martinique ont refusé, dans un premier temps, d’abandonner le statut de DOM pour celui pourtant plus novateur de COM. Par peur de l’aventure, Guyanais et Martiniquais ont massivement refusé de s’orienter sur la voie de l’autonomie régie par l’article 74 de la Constitution, respectivement par 70,22 % et 79,31 % des suffrages exprimés.
En revanche, les Guyanais et les Martiniquais se sont prononcés - par application des articles 72-4, alinéa 2, et 73, alinéa 7, de la Constitution - en faveur de la création d’une collectivité territoriale unique pour la gestion de leurs régions monodépartementales respectives lors des « consultations de rattrapage » organisées le 24 janvier 2010, respectivement par 57,48 % et 68,30 % des suffrages exprimés. On peut à cet égard comprendre leur choix. La fusion d’un département et d’une région d’outre-mer ne soulève aucune crainte particulière : cette réforme est en effet compatible avec la loi de décolonisation du 19 mars 1946 qui institue la départementalisation en Guadeloupe, en Guyane, à la Martinique et à La Réunion. Bien que majeur, ce réaménagement institutionnel ne remet en cause ni les acquis sociaux découlant de la départementalisation - des acquis auxquels les « Domiens » sont dans l’ensemble très attachés - ni le régime général de l’identité législative applicable dans les DOM depuis l’entrée en vigueur de la Constitution du 27 octobre 1946 (article 73), ni a fortiori le statut privilégié de région ultrapériphérique de l’Union européenne au sens de l’article 349 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) et les financements émanant des fonds structurels de Bruxelles.
Collectivités uniques en Guyane et Martinique
Le statut des deux nouvelles collectivités territoriales uniques est fixé par la loi organique du 27 juillet 2011, relative aux collectivités régies par l’article 73 de la Constitution, et la loi du 27 juillet 2011, relative aux collectivités territoriales de Guyane et de Martinique, dont les articles 2 et 3 insèrent dans le CGCT de nouveaux articles. Voici à titre d’exemple et en raison de leur clarté les textes relatifs à la collectivité territoriale unique de la Guyane : « La Guyane constitue une collectivité territoriale de la République régie par l’article 73 de la Constitution qui exerce les compétences attribuées à un département d’outre-mer et à une région d’outre-mer et toutes les compétences qui lui sont dévolues par la loi pour tenir compte de ses caractéristiques et contraintes particulières » (L. 7111-1). « La collectivité territoriale de Guyane succède au département de la Guyane et à la région de Guyane dans tous leurs droits et obligations » (L. 7111-2). Une rédaction en tous points similaire concerne la collectivité territoriale unique de la Martinique aux articles L. 7211-1 et L. 7211-2 du CGCT.
La fusion du département et de la région a d’emblée séduit les Guyanais et les Martiniquais dans la mesure où cette réforme structurelle présente de nombreux avantages. La réforme aura d’abord pour conséquence de réduire de manière non négligeable les coûts de fonctionnement des services publics guyanais et martiniquais, tout en simplifiant leurs gestions et en améliorant au passage leurs performances. Faut-il à cet égard préciser que depuis le 1er janvier 2016, il n’y a plus, en Guyane comme à la Martinique, deux crocodiles rivaux, querelleurs et voraces dans le même marigot ! La réforme permettra également à la Guyane et à la Martinique de renforcer leur visibilité et leur influence politique auprès du Gouvernement de Paris et de l’administration centrale ainsi que leur crédibilité et leur poids économique auprès des États voisins indépendants de l’Amérique latine et du bassin caribéen. La réforme donnera enfin à la Guyane et à la Martinique la possibilité d’accroitre leur efficacité à l’égard de leurs populations respectives au triple plan économique, social et culturel.
Collectivité unique en Corse en 2018
En raison des avantages ainsi répertoriés, est-il surprenant de constater que cette réforme statutaire ne se limite plus aux seules collectivités territoriales ultramarines ? Des fusions de collectivités territoriales métropolitaines sont en effet déjà programmées. Après le vote de la loi du 16 janvier 2015 qui réduit de moitié le nombre des régions de l’Hexagone, le Gouvernement de Manuel Valls a fait adopter la loi du 7 août 2015, portant nouvelle organisation territoriale de la République. Cette loi devrait inciter à la réflexion les responsables des partis politiques et des organisations syndicales de la Guadeloupe et de La Réunion dans la mesure où elle prévoit, dans son article 30, la fusion de trois collectivités territoriales qui cohabitent en Corse et plus exactement la création, à compter du 1er janvier 2018, de « la collectivité de Corse » - une collectivité à statut particulier au sens de l’article 72 de la Constitution - « en lieu et place de la collectivité territoriale de Corse et des départements de Corse-du-Sud et de Haute-Corse ».
Une réforme du même ordre s’impose à La Réunion
Ce qui apparaît comme salutaire pour la Corse, la Guyane, Mayotte et la Martinique devrait logiquement l’être aussi pour la Guadeloupe et La Réunion. C’est dire qu’une réforme institutionnelle du même ordre s’impose, notamment dans le département français des Mascareignes. Il est grand temps d’envisager la fusion du département et de la région de La Réunion. Une telle réforme nous paraît d’autant plus nécessaire que la coexistence du département et de la région sur la même aire géographique et concernant le même groupement humain est inutile et coûteuse. Elle l’est d’autant plus que La Réunion se caractérise par l’étroitesse de son assise territoriale (2 512 kilomètres carrés de terres émergées) et - par rapport aux régions métropolitaines - la faiblesse numérique de sa population (moins de 850 000 habitants en 2015). Mais pour être efficiente, la réforme implique aussi des ressources et des compétences nouvelles - notamment dans le domaine de l’emploi - pour la collectivité territoriale unique de La Réunion ainsi que la suppression de l’alinéa 5 de l’article 73 de la Constitution qui empêche ce petit pays de disposer d’un pouvoir législatif et règlementaire par habilitation, selon le cas, du Parlement ou du Gouvernement dans des matières stratégiques comme la fiscalité locale, l’éducation, l’énergie, les transports et - aujourd’hui priorité des priorités - l’emploi des jeunes Réunionnais de moins de 25 ans.
Agir pour créer le congrès à La Réunion
Encore convient-il de préciser, pour être complet, qu’une autre réforme préalable à la précédente s’impose à La Réunion afin de permettre une fusion accélérée de son département et de sa région. La LOOM précise en effet qu’elle n’est pas applicable à La Réunion au plan statutaire dans la mesure où ses élus se sont déclarés attachés « à ce que l’organisation de leur île s’inscrive dans le droit commun » (article 1er) et cette option conservatrice a été confirmée par la loi constitutionnelle du 28 mars 2003. Ainsi, l’institution du congrès n’existe pas à La Réunion. Ce vide juridique est grandement condamnable car il freine toute évolution institutionnelle dans notre île. Les élus locaux doivent en conséquence agir pour que le « congrès des élus départementaux et régionaux » devienne, par la voie législative, une institution effective à La Réunion, de nature à proposer à sa population des réformes structurelles analogues à celles qui sont désormais en vigueur en Guyane et à la Martinique depuis le 1er janvier 2016.
En dernière analyse, tout doit être mis en œuvre pour concrétiser un grand rêve porteur d’espoirs : un mariage fusionnel entre l’institution à vocation économique de la Pyramide inversée et l’institution à vocation sociale du Palais de la Source, entre la région du roi Didier Robert et le département de la reine Nassimah Dindar.
André ORAISON Professeur des Universités, juriste et politologue